一纸决议破八年困局 ——法律刚性约束与村民自治融合的调解样本

       【纠纷背景】三方诉求交织下的八年困局

       2017年，四川省苍溪县某村村民冯某与村委会达成合作开发协议：冯某出资80万元，村集体提供10亩建设用地共建游乐园及垂钓园，土地来源为向13户村民按照每亩每年300元的标准租赁8年。镇村联席会议审议通过后，村委会和文某签订塘体开挖施工合同，将塘体开挖工程发包给文某（合同金额35万元），由文某带领施工队施工，同时和杨某签订建设工程施工合同，由杨某负责建材供应和施工（合同金额45万元）。随后冯某投入第一笔资金45万元。

       施工期间，镇政府官网发布《乡贤反哺助力乡村振兴》专题报道，将冯某投资行为定性为"捐款建设"，但是冯某认为其注资行为系商业投资行为，若认定为捐资建设将导致其注资目的无法实现，于是决定不再注入资金，且要求村委会返还其前期出资款45万元。

       因冯某后续投资不到位，杨某的材料款、文某的施工费及13户村民的租金无人支付，冯某、村委会、镇政府相互推诿，均不愿意支付。镇村组织的四次调解均因各方诉求差异过大未果。

       2025年3月，苍溪县司法局指导镇司法所、法律服务所组建专项调解组，通过"法律论证+村民决议"模式形成解决方案，最终化解历时八年的复杂纠纷。

       【案例剖析】四重争议焦点的法律破解路径

       经专项调解组走访调查了解：该工程欠付杨某的材料款为45万元，欠付文某的施工费用为6万元（前期已付29万元），13户村民涉及的土地租赁费为2.9904万元。上述款项冯某、村委会、镇政府均不愿意支付。而关于已建成塘体所有权，冯某主张系其投资建成，所有权应归属冯某，但村委会认为系集体资产。

       对纠纷梳理和分析后，专项调解组通过"诉求清单比对法"梳理出纠纷四大核心争议：一是塘体权属认定，冯某主张“谁投资谁所有”，村委会主张系集体资产；二是投资性质认定，冯某主张系商业投资，镇政府主张系公益捐赠；三是债务承担主体，冯某、村委会、镇政府相互推诿，均不愿意支付。四是镇政府不当报道是否构成根本违约。

       核心争议的事实梳理和法律界定

       关于塘体的所有权问题，调解员指出，根据《中华人民共和国民法典》第352条：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施归其所有，但有相反证据的除外”之规定，同时根据2017年各方出席的联席会议纪要载明“项目属集体经济发展”，冯某签署的《合作备忘录》第3条亦约定该项目“建成资产归集体所有”。一次确定塘体权属归村集体，但冯某可主张投资权益补偿。

       关于投资性质的问题，调解员认为，《中华人民共和国民法典》第657条规定的赠与合同与第595条规定的商业投资存在本质区别。调解组核查原始凭证发现：冯某分三次支付工程款时均将款项支付给村干部罗某，并未备注“项目投资款”，村委会开具的收据也未明确记载“捐赠收入”。根据《公益事业捐赠法》第12条规定，捐赠应签订书面协议，本案因冯某未与村委会签订书面捐赠协议而导致捐赠关系缺乏法定要件。

       而根据镇政府2018年3月出具的《情况说明》，证实《乡贤反哺助力乡村振兴》专题报道系工作人员理解偏差所致，非双方真实意思表示。结合资金实际用于工程建设，认定属附条件的投资行为，冯某享有债权而非物权。

       关于债务承担主体问题，专项调解组认为，针对杨某的材料款和施工费，因其不具有建设资质，故其和村委会签订的建设工程合同合同无效，但是根据《中华人民共和国民法典》第793条之规定，建设工程合同无效但验收合格的，可参照合同约定折价补偿。因此村委会作为发包方，应承担主要偿付责任。杨某知村委会无支付能力仍持续供货和施工，自负30%过错责任。针对文某的工程款，因其所属的施工队具备相应资质，且工程已实际使用，村委会需全额支付文某的工程款。针对村民租金，根据《中华人民共和国土地管理法》第63条之规定，集体经营性建设用地出租收益应优先保障农户权益。调解方案确立"以塘养租"机制，将塘体承包收益的60%专项用于清偿租金债务。

       关于镇镇府的报道问题，专项调解组认为，根据《中华人民共和国民法典》第500条之规定，缔约过失责任以过错为要件，镇政府官网发布《乡贤反哺助力乡村振兴》专题报道虽有过失，但未直接导致合同目的落空，不构成村委会根本违约。

       找策略，聚共识，多方协调后的调解突破

       专项调解组考虑到该纠纷历时八年未得到解决，涉及到冯某、文某、村委会和13户村民等多方利益，加之冯某、文某无法到村现场协商调解方案，调解推进工作困难重重。为快速推进调解工作，专项调解组立即决定召开村民大会，同时拨打冯某、文某等人电话征求调解意见，以便凝聚共识。

       首先本着公开透明的原则，专项调解组会同村委会在村民大会上向村民公示2017年工程账目、债务明细及13户村民当时占用的土地面积，消除信息不对称；其次，让当时知晓情况的老村支书和村组干部以及13户村民代表围绕冯某捐资还是投资、塘体性质问题、杨某建材款、文某工程款、村民租金偿付主体分别发表意见；再次，专项调解组就本案涉及的《农村土地承包法》《民法典》等法律法规进行反复宣讲，让调解工作有法可依，并根据法律规定向村民释明明确土地权属归集体，指出可探索“优先承包权+鱼塘收益分红”收益共享模式。同时，兼顾乡情民约，引导当事人“各让一步”。

       经过多轮协商和调解，2025年3月24日，各方在村民大会上签署调解协议，确定鱼塘权属归村集体，冯某放弃追索前期投资；村委会分6年偿还文某工程款；13户村民的土地租金以“优先承包权+鱼塘收益分红”形式兑现，首年承包费全额用于清偿欠款；镇政府修正此前报道，明确冯某“合作共建”性质，消除负面影响。至此，该纠纷得以妥善解决。

       【案例点评】基层治理现代化的三重启示

       乡村振兴中的政企合作需建立"四个一"机制：一份权属清晰的书面协议、一个多方参与的监督小组、一套风险防控预案、一次法律合规审查。本案典型性在于多重法律关系交织下调解路径的创新。专项调解组突破常规调解框架，展现出三方面示范价值。

       一是要注意法律刚性约束与村民自治的平衡。在确认塘体权属法定的前提下，通过村民会议将债务清偿方案转化为集体意志，既维护法律权威又尊重群众了群众意见。表决程序全程录像、律师见证的做法，为类似案件提供了程序范本。

       二是要明确系统化风险防控设计。调解方案包含债务豁免附条件恢复条款、承包收益专项账户监管、第三方担保三重保障机制。特别是将镇属企业纳入担保链条，有效预防村委会"新官不理旧账"的风险。

       三是要构建"法律确权+民主协商+履约保障"的三维体系。协议先行，权责明晰。乡村合作项目须签订书面协议，明确出资性质、权属分配及退出机制，避免“口头承诺”埋雷。政府宣传需审慎。基层宣传应核实事实，避免片面表述引发误解，损害合作方权益。灵活运用“以资源换债务”。对集体经济薄弱地区，可通过资源承包权、收益共享等创新方式化解债务矛盾。基层调解需“法理情”融合。调解纠纷时既要坚守法律底线（如土地集体所有），也要兼顾乡情民约，引导当事人“各让一步”。

       【结束语】“调解+发展”的构建价值

       化解农村资产类纠纷既要坚守法律底线，又要善用基层智慧，更要建立长效机制防止矛盾反复。村民大会签字确认的调解模式，为乡村振兴中的政企合作纠纷提供了可复制的解决方案。本案通过司法所引导、村民参与自治、各方利益平衡，将“死结”转化为“活局”，为类似乡村合作纠纷提供了“调解+发展”的破题样本。